Uruguay: otra agenda para los indignados
Desde la salida de la crisis de 2002, el progreso material de Uruguay ha sido muy importante. El crecimiento económico estuvo acompañado de una reducción de la pobreza y caída de la desigualdad de ingresos. El contexto externo favorable fue acompañado de políticas y cambios institucionales que, sin resultar hostiles a la acumulación de capital, ayudaron a mejorar especialmente las condiciones de trabajadores y hogares con ingresos relativos medios-bajos. La ocupación alcanzó picos históricos del orden del 60% hacia el año 2014.
Es importante notar que esta combinación de resultados en un contexto de crecimiento no es obvia ni automática. El antecedente histórico inmediato, la fase de crecimiento de la década del 90, arrojó un saldo de crecimiento económico con aumento de la desigualdad. La pobreza tuvo un comportamiento errático: primero se redujo para luego volver a crecer en la segunda mitad de la década. Hubo crecimiento, pero la tasa de empleo se mantuvo relativamente estancada. Se trata de periodos diferentes cuya comparación requiere hacerse con cautela, pero es bueno recordar que en aquel momento predominó un enfoque “liberal” de desregulación del mercado laboral. Los análisis disponibles sobre la incidencia del crecimiento de los ingresos a lo largo de toda la distribución de ingresos reportan resultados elocuentes. En la década de los noventa el crecimiento tuvo un sesgo favorable a los hogares de mayores ingresos relativos. Por el contrario, en el periodo más reciente el crecimiento más fuerte se dio en los tramos de menores ingresos relativos.
Desde 2014, sin embargo, la economía crece a un ritmo mucho menor, ha caído la inversión, el empleo y la mejora distributiva se ha enlentecido. El humor de los capitalistas ya no es el mismo como lo marcan consistentemente las encuestas de percepción empresarial. Se acumulan también bloqueos en áreas relevantes de política. Políticas que funcionaron en un determinado contexto requieren ser ajustadas y se necesita experimentar con nuevas intervenciones en otras áreas. Aquí trato de ver el vaso medio vació de la experiencia reciente de Uruguay y discuto varios temas de debate, aunque haciendo énfasis diferentes en algunos casos.[1]
CONDICIONES MACROECONÓMICAS Y FRENTE FISCAL. La situación fiscal condicionará las posibilidades de acción del próximo gobierno. Parece claro que Uruguay debe recomponer el frente fiscal, que hoy presenta un deterioro importante, a los efectos de no comprometer la sostenibilidad de la deuda pública. Si bien el país presenta una situación de menor vulnerabilidad en comparación al pasado (menor peso de deuda nominada en moneda extranjera, vencimientos más largos, etc.), no es posible pensar que el sector público pueda incurrir en déficits de la magnitud hoy observada por mucho tiempo. El resguardo de los equilibrios macro es una condición de base fundamental. No hay transformación social ni estrategia de reducción de la desigualdad duradera sobre la base de desequilibrios macro persistentes. Se va a requerir un ajuste y la discusión fundamental será sobre su calidad y sobre quien recaerá el mismo.
Otro aspecto refiere a la necesidad de fortalecer la capacidad de intervención contracíclica de la política económica. Para que el gobierno pueda inyectar recursos cuando la economía anda mal es indispensable generar los ahorros fiscales correspondientes en las fases de auge. La prociclicidadde de la política fiscal es un problema endémico del Uruguay y los gobiernos de izquierda no han implicado un cambio en este sentido. Mitigar este problema posiblemente requiera de nuevos arreglos institucionales y mecanismos de compromiso. La introducción de una regla fiscal creíble debería ser examinada con cabeza abierta como se discute aquí. Aunque la propuesta venga muchas veces en el paquete de quienes están obsesionados ideológicamente con reducir el peso del Estado, una regla fiscal adecuadamente diseñada puede mejorar la capacidad del gobierno de suavizar los ciclos económicos, generando condiciones para expandir la inversión pública cuando más se necesita. ¿A quién puede beneficiar esto? Mejor dicho, ¿a quién perjudica que el gobierno no tenga capacidad de intervención contracíclica? A la inmensa mayoría de la población. A quienes carecen de activos para liquidar o para acceder a créditos en condiciones razonables y que, por tanto, tienen dificultades para mantener cierto nivel de consumo cuando las cosas se ponen feas.
PRODUCTIVIDAD, MERCADOS Y COMPLEJIDAD. Las proyecciones demográficas disponibles indican que la relación entre la población en edad productiva (15-64 años) y las personas mayores de 64 años caerá de 4.6 a 2.7 entre 2019 y 2050. Tendremos dos personas en edad productiva menos por cada adulto mayor. Esto plantea desafíos obvios en relación a la productividad de las personas ocupadas. La economía uruguaya se ha expandido fuertemente pero su nivel de complejidad, medido por la variedad de productos que el país es capaz de producir y exportar, no ha cambiado sustancialmente. Para quienes son amantes de los rankings, en las últimas cuatro décadas Uruguay ha perdido terreno en relación a otros países en cuando al grado de complejidad de su economía. Se ha verificado una dinámica interesante de ciertos servicios (ej: software) y mayor agregado de valor en ciertos productos de base agropecuaria. Pero los rasgos productivos fundamentales del país no se han modificado. Uruguay sigue especializado en la producción de unos pocos productos de baja sofisticación y que ofrecen posibilidades limitadas de incorporar conocimiento. En la medida que el grado de complejidad económica parece afectar la capacidad de crecimiento económico futuro y la distribución del ingreso, esto plantea restricciones y vulnerabilidades. Tampoco podemos olvidar la importancia de los sectores intensivos en trabajo, como el turismo y diversas actividades no transables. Aunque no tengan el glamour de la sofisticación tecnológica, estos sectores tienen enorme importancia para el empleo, en especial el de trabajadores y trabajadoras de menor calificación relativa.
Una estrategia centrada en la productividad supone seguir operando en varios frentes, instituciones, políticas de competencia, inserción internacional, regulación laboral, políticas industriales, etc. Muchas actividades necesitan ganar escala para mejorar la productividad. Por ello, la apertura comercial es inexorable para Uruguay. Sin embargo, como lo muestra la experiencia de países pequeños, abiertos, de alto bienestar e igualitarios, lo que no es para nada inexorable son el tipo de políticas laborales y tributarias que la acompañan. Se necesita un enfoque que integre la agenda redistributiva con la agenda de la productividad. Solo en un contexto de progresos en materia de productividad, se podrán dar discusiones como –por ejemplo- la de reducir la jornada laboral. Es en los países más productivos donde la gente trabaja menos horas, particularmente cuando los trabajadores tienen el poder suficiente para negociar la distribución de las ganancias de productividad.
DISTRIBUCIÓN DEL PATRIMONIO. La desigualdad de ingresos en Uruguay se ha reducido de forma importante en la última década. El país ha logrado revertir el fuerte proceso de concentración del ingreso que se extendió desde principios de la década del noventa hasta el año 2007. Sin embargo, desde 2014 la mejora distributiva se ha detenido. En parte, esto responde a un mercado laboral mucho menos dinámico y donde el empleo está cayendo. Pero también hay que mirar lo que está sucediendo con los determinantes últimos de la distribución del ingreso. Uno de ellos es la distribución del patrimonio, esto es la riqueza inmobiliaria, financiera y propiedad de empresas. Dos trabajos recientes utilizando metodologías distintas confirman que, al igual que en otros países, el patrimonio está altamente concentrado en Uruguay. Se ha estimado que el 10% más rico de la población tiene el 60% del patrimonio. Según el mismo estudio, entre el 80 y 90% de los activos financieros y la propiedad de empresas, se concentran en el 1% más rico. En otro estudio, se estima que Uruguay presentaría niveles de concentración del patrimonio similares a Chile, aun teniendo una distribución del ingreso más equitativa. La herencia es el factor más importante a la hora de explicar cómo varía el nivel de riqueza entre las personas.
La existencia de una oligarquía económica es un dato incómodo para nuestra democracia, supuestamente sustentada en la idea de que todos los ciudadanos tienen el mismo poder de influencia en la vida pública. Dado el peso de las herencias en la conformación de estos patrimonios, los datos sugieren una desviación importante del principio de igualdad de oportunidades. Un principio al que parece adherir mucha gente, aunque tal vez atribuyéndole un significado y alcance diferentes. También es difícil pensar que estos niveles de concentración sean funcionales a lograr las mejoras productividad que el país requiere. Un canal obvio a través del cual la distribución de la riqueza puede afectar la eficiencia económica es el mercado de crédito. Un ejemplo de texto: supongamos un emprendedor con un proyecto productivo que golpea la puerta de un banco en busca de financiamiento. El emprendedor tiene mejor información que el banco respecto a las posibilidades de éxito de su proyecto. Al banco no le interesa el proyecto en sí mismo, le interesa que el crédito y los intereses sean repagados. Si el emprendedor tiene patrimonio podrá usarlo como garantía para señalizar frente al banco el riesgo que está asumiendo. Un emprendedor sin patrimonio no tendrá la misma posibilidad y quedará excluido de acceder crédito o deberá pagar mayores tasas de interés, aun cuando la calidad del proyecto que tenga en carpeta sea mejor. Una distribución concentrada de la riqueza también podría estar asociada a comportamientos menos propensos a asumir riesgos, poco proclives a la innovación. Otro ejemplo de por qué las agendas de productividad y las agendas distributivas deberían pensarse integradamente.
SEGREGACIÓN SOCIAL. Numerosos estudios indican efectos negativos de largo plazo asociados a la segregación y enfatizan la importancia del barrio y de los espacios de interacción social en la determinación de la trayectoria de bienestar de las personas. Si bien el ingreso medio y su distribución mejoraron fuertemente, existe la percepción de una mayor segregación social en nuestras ciudades, principalmente en Montevideo. Por segregación social se entiende usualmente el proceso por el cual personas con ciertas características, en términos de educación, inserción laboral, ingresos u otros atributos, tienden a interactuar de forma mucho más frecuente con personas de similares características. En su tesis de maestría, Mariana Rodríguez calcula indicadores de segregación para Montevideo en el periodo 2006-2017, concluyendo que la segregación residencial por nivel de educación y ocupación aumentó en este periodo. Un indicador interesante que aporta el trabajo es el llamado “índice de exposición”, que mide la probabilidad de que una persona de un grupo con cierta característica (ej: alto nivel educativo) interactúe con alguna persona del otro grupo (bajo nivel educativo). Este índice disminuyó significativamente en el periodo, sugiriendo que las personas de mayor educación han tendido a segregarse cada vez más.
Es importante entender que la segregación residencial es el producto de una multiplicidad de decisiones privadas que toman las personas acerca de dónde vivir. Desde los trabajos pioneros de Thomas Schelling sabemos que basta apenas una muy moderada preferencia de las personas de mayor educación por tener vecinos de similar característica para que el resultado sea la desaparición de barrios socialmente integrados. Cuando tomamos estas decisiones las personas buscamos hacer lo mejor posible para satisfacer nuestras preferencias sin incorporan en el cálculo los efectos que las mismas tienen sobre otras personas. Esto se parece bastante a una externalidad. Cuando se identifica una externalidad, se abre la posibilidad de que la política pública pueda mejorar las cosas. Es difícil encontrar en el menú de políticas que dispone Uruguay actualmente líneas de acción que tengan el objetivo explícito de reducir la segregación. El foco ha estado puesto en el mejoramiento de la infraestructura pública de barrios periféricos y en la regularización de asentamientos. También existen propuestas de construir nuevos centros educativos públicos de alta calidad en barrios pobres. El barrio en el que uno nace y trascurre su infancia es una circunstancia obviamente no elegida por las personas y que tiene un efecto muy importante sobre el desarrollo en la vida adulta. Por esto, se trata de intervenciones importantes sobre las que deberíamos conocer más detalles sobre su impacto y diseño. Sin embargo, no operan sobre el problema de segregación que aquí se plantea. Tampoco el problema es atacado por otros instrumentos de la política de vivienda o considerado en las reglas de asignación y admisión de niños y niñas en las escuelas. Los lugares de trabajo también podrían presentar niveles de segregación importantes si trabajadores de ciertas características tienden a concentrarse en cierto tipo de empresas.
Interacciones sociales crecientemente segregadas en ámbitos neurálgicos de nuestra vida social –barrio, centros educativos y lugares de trabajo- no son una buena noticia. Por ejemplo, hay buena evidencia para la educación primaria de Uruguay sobre el efecto de los amigos en los aprendizajes de matemática y lectura. Niños y niñas que en su grupo de referencia tienen amistades con buen desempeño escolar también logran mejores aprendizajes. En un sistema que administrativamente asigna a las familias la escuela en función del barrio de residencia (donde sabemos la segregación es creciente), las interacciones sociales podrían estar amplificando las desigualdades de aprendizaje.
Uruguay debería mirar con atención las experiencias de programas de desegregación. Estos programas tienen cierta tradición en Estados Unidos donde, por ejemplo, existen políticas que asignan “bonos” de vivienda (bajo la modalidad de subsidio al pago de alquileres) a familias que se muden desde barrios con alta pobreza a otros relativamente más afluentes. Como estos bonos se han asignado por sorteo, el impacto de estas políticas ha sido evaluado rigurosamente. Los últimos estudios indican que niños y niñas de las familias beneficiarias exhibieron luego mayores tasas de asistencia a la universidad en comparación a un grupo de control de similares características. Otros beneficios en términos de salud y bienestar también han sido documentados. Es importante considerar efectos comportamentales no previstos que podrían ir contra los propios objetivos de la política. Por ejemplo, nuevamente en el contexto de la experiencia de Estados Unidos, es conocido el éxodo de familias blancas en aquellos barrios donde se implementaron programas de integración racial. También es factible que se generen conflictos en barrios expuestos repentinamente a un mayor nivel de diversidad social. En áreas como esta, donde todavía tenemos poca comprensión de lo que sucede, es aún más importante entender el valor de la experimentación y la medición de impactos antes de pensar programas de mayor escala. El país podría comenzar a instrumentar y evaluar experiencias piloto de desegregación en Montevideo y otras ciudades del Interior focalizadas en familias con niños pequeños o donde haya mujeres embarazadas. Si es que el tema de la llamada fractura social realmente importa, se trata de un área donde es necesario ensayar nuevas respuestas.
AMBIENTE Y CALIDAD DEL AGUA. El episodio reciente de presencia de cianobacterias en la costa uruguaya ha terminado de encender las alarmas sobre los aspectos ambientales del desarrollo y, en particular, sobre la calidad de nuestras aguas. Se sabe que los ríos y arroyos de las cuencas principales (Santa Lucia, Rio Negro y Uruguay) presentan niveles de concentración de fosforo que superan los límites establecidos. Este es un tema de alta prioridad y al que llegamos tarde. Refiere a una cuestión fundamental: como transformamos crecimiento económico en calidad de vida. Pero tiene otras ramificaciones. Por ejemplo, ¿cuál es el impacto que tiene sobre el turismo, un sector fundamental para el empleo, episodios como el ocurrido este verano? Ya no quedan dudas de que el modelo de producción agropecuaria basado en el uso intensivo de agroquímicos y fertilizantes es parte fundamental del problema. Hay iniciativas en curso, pero es fundamental que Uruguay intensifique el uso de instrumentos económicos en su política ambiental. El tratamiento impositivo de los fertilizantes debe tender a encarecer su utilización, no lo contrario. Quienes contaminan deben ser inducidos a incorporar en su cálculo privado el daño que producen al ambiente y a otras actividades.
SISTEMA DE PENSIONES. Nuestra demografía nos trae buenas noticias. Como en muchas otras sociedades, la esperanza de vida a los 65 años no parará de crecer en las próximas décadas. Pero esto nos impone desafíos. Nuestros sistemas de pensiones deberán servir prestaciones suficientes por más tiempo. Hay relativo consenso en el hecho de que Uruguay deberá introducir ajustes en los parámetros del sistema, posiblemente incorporando una regla bajo la cual la edad mínima de retiro acompañe la evolución de la esperanza de vida. También se deben revisar definitivamente los regímenes jubilatorios de privilegio, incluido el militar, que deberán converger a los parámetros del régimen general. No queda margen para otro saludo a la bandera. Es importante que la discusión se procese de forma integrada velando por la consistencia general de la reforma. Las urgencias que impone el frente fiscal no deberían hacer perder de vista que el sistema debe proveer amplia cobertura y prestaciones adecuadas.
El ahorro individual llegó para quedarse en el sistema de pensiones uruguayo. Sin embargo, creo que sigue estando en debate como organizar este pilar. La idea de que tendríamos un mercado de administradoras de fondos donde estas competirían por captar afiliados y estos decidirían en función de las comisiones y rentabilidad ofrecida fue una ilusión basada en supuestos de comportamiento económico inadecuados. Se observan diferenciales persistentes entre la comisión de administración que cobra la AFAP pública y las AFAPs privadas. En un mercado razonablemente competitivo estos diferenciales deberían disiparse a través del traspaso de afiliados. Es contundente la evidencia sobre comportamientos inerciales y la ignorancia de información básica del sistema por parte de los trabajadores, aun en sistemas de capitalización individual maduros como el chileno. No creo que sea un problema que se solucione brindando más información. Una premisa básica para una futura reforma es abandonar la ilusión de que los trabajadores “eligen” su AFAP. Por el contrario, este es un mercado típico en el que empresas maximizadoras de beneficio hacen dinero en parte explotando los sesgos cognitivos de sus clientes. Se han tomado medidas recientes en materia de topes a las comisiones que deberán evaluarse. En el futuro el Estado podría tener un rol central en la agregación de demandas de afiliación y en la negociación de condiciones. El sistema de licitación de comisiones como el que viene implementando Chile desde hace algún tiempo debería ser analizado con atención. Se viene entendiendo progresivamente que esa idea de que “cuanto mayor libertad de elección, mejor” no aplica a los sistemas de pensiones. Este es un tema que afecta directamente la suficiencia de las prestaciones futuras[2] y que debería concitar el mismo nivel de preocupación que otros parámetros del sistema.
Siempre resulta interesante analizar el caso de Suecia, que reformó su sistema de pensiones en 1998, más o menos al mismo tiempo que Uruguay y acuciada por similares presiones fiscales y demográficas. La reforma sueca implicó el pasaje de un sistema de reparto convencional a un sistema con tres pilares: i) una pensión social básica, ii) un sistema de contribución definida pero de administración enteramente estatal (cuentas nocionales)[3] y iii) un sistema complementario de ahorro individual por el cual una parte menor de los aportes es invertida en fondos de pensión. Es interesante ver como los reformadores suecos se preocuparon especialmente por mantener bajos los costos de administración del sistema y por diseñar cuidadosamente las opciones por defecto para el caso de aquellos trabajadores que no optaran activamente por ningún fondo de pensión. Se creó un fondo de pensión estatal para estos trabajadores con una comisión de administración sustancialmente más baja que la del resto de los fondos. La mayoría de los trabajadores suecos terminan en este fondo de pensión por defecto. Se parece bastante a lo que hoy llamaríamos un nudge, un empujoncito. Cuando se analiza el caso sueco, realmente cuesta encontrar las ventajas de nuestra solución “a la uruguaya”.
LA MADRE DE TODAS. La agenda de desafíos que tiene por delante Uruguay requiere de un mejor Estado, no de menos Estado. No solo se necesita un Estado que se restrinja a hacer cumplir las reglas dentro de las cuales los privados operan y proteger los derechos de propiedad. Se necesita un Estado activo en la corrección de fallas de mercado y resolución de problemas de coordinación microeconómica que afectan el desarrollo, en la provisión de servicios públicos y protección social. La reforma del estado tiene varias aristas: el gobierno de las empresas públicas, la provisión de servicios públicos, los regímenes de compras públicas y licitaciones, los mecanismos de regulación de conflictos de interés y controles anticorrupción y todas las políticas que afectan el desempeño de los trabajadores del sector público. Lograr mejoras continuas en los procesos de gestión, la estructura de incentivos y el grado de trasparencia del sector público es fundamental para el desarrollo. Todo esto tiene también una enorme importancia ideológica. Es sabido que la confianza en el gobierno es un factor determinante del apoyo al pago de impuestos y otras políticas redistributivas. La gente no necesariamente quiere pagar menos impuestos, lo que reclama es un mejor balance entre los impuestos que paga y la calidad de los servicios públicos que recibe. Creo que pasó el tiempo de la retórica épica y refundacional de los “sistemas nacionales de” y llegó el momento de poner más énfasis en la gestión fina de las organizaciones del sector público y de los programas que estas ejecutan. Mejorar la experiencia de las personas en todas sus interacciones con el sector público es la mejor respuesta a los malestares de nuestra época.
Nota orginalmente publicada en Razones y Personas, Marzo 2019.
*[1] Quedan afuera temas importantes (educación, seguridad, mercado laboral, políticas de protección social) alguno de los cuales me gustaría abordar separadamente.
[2] Aquí se estima que una disminución de 1 punto porcentual en la comisión que cobran las administradoras redundaría en un aumento de 1.5 puntos porcentuales en la tasa de reemplazo de los afiliados jóvenes si se retiraran a los 60 años.
[3] Alvaro Forteza y Ianina Rossi simularon la introducción de un sistema de cuentas nocionales en Uruguay.*