Crecer y distribuir: el discreto encanto del ciclo progresista en Uruguay
En 2005, los uruguayos eligieron por primera vez en su historia un partido de izquierda para gobernar el país. El Frente Amplio, fundado en 1971, fue luego reelecto en dos oportunidades. En este periodo, Uruguay se puso de moda en el mundo. Lo hizo de la mano de un conjunto de reformas que ampliaron libertades en el plano social (aborto, matrimonio igualitario, marihuana) y a caballo de la proyección global que adquirió la polémica figura de Pepe Mujica.
Menos atención ha recibido el desempeño económico y social del país en perspectiva comparada. En este periodo, el ingreso por habitante de los uruguayos aumentó fuertemente y se redujo la desigualdad y la pobreza. La atribución de méritos por estos resultados es un tema controvertido. El partido de gobierno argumenta naturalmente que las políticas implementadas han sido la clave del éxito. En la vereda de enfrente, y pese a que el contexto externo no siempre fue amigable con Uruguay en estos años, la oposición suele hablar de “viento de cola” y sugerir que con ella en el gobierno las circunstancias externas favorables se hubieran aprovechado de mejor manera.
¿Viento de cola o políticas exitosas? Se trata de una pregunta difícil de responder de forma sistemática. Idealmente, requería comparar el desempeño económico y social de Uruguay bajo los gobiernos del FA con el que hubiera tenido un “Uruguay contrafactual” en el que el FA no hubiera gobernado. El problema es que desde 2005 lo único que conocemos es al Uruguay gobernado por el FA.
Una alternativa obvia es comparar como le fue a Uruguay en materia de crecimiento económico y desigualdad en relación a otros países. Pero las comparaciones son odiosas dicen y casi siempre tiene algo de arbitrario. ¿Qué países deberíamos utilizar para comparar? El promedio de América Latina, países del Cono Sur o Nueva Zelanda podrían ser todas alternativas válidas. También podría ser interesante ver en qué medida convergimos a las economías más desarrolladas. Pero siempre podría argumentarse a favor o en contra de alguna de estas comparaciones o sugerirse otras que no tuvimos en mente.
Lo que aquí propongo es utilizar una metodología sistemática para realizar dicha evaluación. Se llama método de control sintético y se emplea especialmente cuando se quiere evaluar el efecto de determinadas políticas a nivel de unidades de análisis agregadas (ciudades, regiones, países).[1] Aplicada a nuestro problema, la intuición que hay detrás de esta metodología es que una combinación de países proporciona una mejor aproximación a las características de Uruguay que cualquier país o región particular. Este método permite seleccionar un “país de control” en base al promedio ponderado de países que mejor se ajusta al desempeño y las características de Uruguay antes de 2005. Este “país de control” sería el famoso contrafactual, simulando el desempeño que habría tenido Uruguay si no hubiera sido tratado con la “medicina” frenteamplista.
Comencemos por el análisis de la evolución del ingreso por habitante. ¿Fue su crecimiento tan espectacular como argumenta el gobierno o hubiera ocurrido en cualquier caso como señala la oposición? El primer paso consiste en seleccionar las variables explicativas (predictores) del crecimiento económico. Las variables utilizadas fueron: el crecimiento poblacional, la tasa de inversión, el grado de apertura económica, educación y un indicador de democracia.[2] También se consideraron como predictores varios valores del PIB por habitante antes de 2005. Se trata de variables habitualmente utilizadas en estudios sobre determinantes del crecimiento económico. Condicionados por la disponibilidad de información, el periodo de análisis fue 1960-2014.
El segundo paso es delimitar el conjunto de países “donantes”. Con esto me refiero al grupo inicial de países a partir del cual el algoritmo extraerá nuestro “país de control” o “Uruguay sintético”. La práctica habitual es considerar países que por razones geográficas y estructurales comparten ciertas características y procesos con el país donde ocurre la intervención que se quiere evaluar. En nuestro caso, permitimos que el algoritmo seleccione la combinación óptima a partir de un grupo de 22 países que incluye países latinoamericanos y los principales exportadores de carne (Australia, Canadá, Estados Unidos y Nueva Zelanda). Cabe notar que este ultimo grupo se corresponde con las llamadas “economías templadas de asentamiento europeo reciente” (settlers) con las que los historiadores económicos suelen comparar a Uruguay.
Luego de aplicar el algoritmo, nuestro “Uruguay sintético” queda conformado por Argentina (16.5%), Bolivia (5.3%), El Salvador (14.2%), Jamaica (14.4%), Paraguay (24%) y Estados Unidos (25.6%). Esta es la combinación de países que más se asemeja a Uruguay en el periodo 1960-2004. La Figura 2 resume el resultado fundamental. En líneas generales, el “Uruguay sintético” tiene características muy similares a Uruguay y reproduce relativamente bien el nivel y la trayectoria del ingreso per capita de nuestro país previo a 2005. A partir de ese año, la brecha de ingreso per capita se amplía sistemáticamente a favor de Uruguay.
Pero la evaluación del ciclo progresista no quedaría completa sin analizar que sucedió con la distribución del ingreso. Como medida de desigualdad se utiliza el índice de Gini. El índice varía entre cero y uno: valores cercanos a cero indican baja desigualdad y valores cercanos a la unidad indican alta desigualdad. Los predictores utilizados en este caso fueron: el crecimiento poblacional, el grado de apertura económica, educación, un indicador de democracia, el PIB per cápita y la relación gasto publico/PBI.[3] También se consideraron como predictores varios valores del índice de Gini antes de 2005. Es relativamente más difícil encontrar información armonizada sobre desigualdad de ingresos para periodos largos y muestras de países de tamaño razonable. Por este motivo, el análisis debió restringirse al periodo 1980-2013. El algoritmo se aplica en este caso sobre un grupo de 16 países, siempre considerando países latinoamericanos y exportadores de carne. Nuestro “Uruguay sintético” quedó compuesto por Australia (17.1%), Costa Rica (76.9%) y Perú (6%). La Figura 3 muestra la evolución de la desigualdad antes y después de 2005. Se observa que nuestro “Uruguay sintético” refleja bien lo que sucedió con la desigualdad de ingresos en Uruguay en el periodo 1980-2004. A partir de 2005, la desigualdad tiene un comportamiento errático en el “Uruguay sintético” y cae sistemáticamente en Uruguay. La Figura 1 simplemente muestra la diferencia entre Uruguay y su “país de control”: la brecha a favor de Uruguay alcanza 8 puntos porcentuales de caída del índice de Gini hacia 2013.
Obviamente, restaría realizar varias pruebas complementarias para afirmar que fueron los gobiernos del FA la causa de este desempeño en materia de crecimiento y desigualdad.[4] Los más escépticos dirán que aun así sería difícil aislar el “efecto FA” trabajando a este nivel de agregación. Sin embargo, la utilidad principal del ejercicio no es la dirimir pequeñas discusiones entre gobierno y oposición sino algo mucho más fundamental. El análisis permite ubicar en perspectiva comparada lo sucedido en Uruguay desde 2005. En este sentido, parece innegable que la singularidad del ciclo progresista ha sido la de lograr simultáneamente una expansión muy importante del ingreso medio de la población y una alteración (también de magnitud) de la distribución del ingreso en un sentido de mayor equidad. Parece difícil que la oposición pueda acumular sobre la base de un relato crítico de la gestión económica y social de estos años.
Pese a las buenas noticias, creo que tampoco la izquierda podrá crecer sobre la base de un relato (autocomplaciente) de su gestión. Las personas evalúan su situación respecto a un punto de referencia y el punto de referencia de los uruguayos ya no es el año 2002 sino el 2017. Ofrecer una perspectiva de futuro es central si la izquierda no quiere ser en alguna medida víctima de su propio éxito. Hay necesidades, aspiraciones e insatisfacciones nuevas. Hay desafíos emergentes y dudas razonables respecto a cómo garantizar la sostenibilidad del crecimiento y de las mejoras distributivas recientes, que ya muestran signos de enlentecimiento. Todo esto en un clima cultural de cierta hostilidad a las políticas redistributivas, como lo vienen mostrando las encuestas de valores. En 2011, un 45% de uruguayos creía que la pobreza es producto de la falta de voluntad y esfuerzo, cuando en 1996 lo creía apenas un 12%. Estas no son las creencias predominantes en las sociedades más prósperas e igualitarias del mundo. La batalla cultural parece tan importante como la electoral. La tentación de ser caja de resonancia de cierto sentido común conservador de la sociedad uruguaya tampoco es ajena a la izquierda.
Los años que vienen serán definitorios en la construcción de programas de futuro y de los liderazgos que permitan llevarlos adelante. Soy de los que casi siempre ve el vaso medio vacío. Pero, como dice alguna canción de Jaime Roos, también “tenemos derecho a regocijarnos y embelesarnos, bastante sufrimos”. Es bueno saber que la carga de la prueba se ha invertido. Esta recae ahora sobre quienes siempre han dicho que estamos forzados a elegir entre prosperidad e igualdad.
*Nota originalmente publicada en Razones & Personas, Junio 2017.
[1] El método fue propuesto por Abadie and Gardeazabal (2003) y originalmente utilizado para estudiar los costos económicos del conflicto vasco. También fue usado para estudiar el efecto de las políticas anti-tabaco en California (Abadie et al, 2010). Otras aplicaciones recientes incluyen el estudio de los efectos de la liberalización comercial sobre el crecimiento, de la reunificación alemana, el desempeño de Venezuela bajo el chavismo, el efecto de catástrofes naturales, etc. Según Athey and Imbens (2017), se trata posiblemente de la “innovación más importante en la literatura sobre evaluación de políticas de los últimos 15 años”.
[2] La fuente de datos es la Penn World Table con excepción del índice de democracia (polity2) que se toma del Polity IV Project.
[3] La fuente de datos utilizada para el índice de Gini fue la World Income Inequality Database (UNI-WIDER).
[4] Los lectores interesados pueden consultar varios detalles técnicos sobre las estimaciones y algunos análisis de sensibilidad en una nota técnica que dejo publicada en mi web.