Cambios en IRPF: ¿estamos matando la gallina de los huevos de oro?
*con Marcelo Bergolo
Por estos días, se discute intensamente la propuesta de ajuste fiscal del gobierno. La misma incluye, entre otras cosas, aumentos en las tasas del IRPF, particularmente a los altos ingresos laborales. La discusión tributaria no es patrimonio uruguayo. Esta de vuelta en todo el mundo, fruto de las necesidades fiscales generadas por la crisis internacional y de la preocupación por la tendencia creciente de la desigualdad en muchos países.
Resulta recurrente la afirmación de que la tributación progresiva sobre los ingresos tiene efectos negativos sobre la eficiencia económica y el crecimiento potencial de la economía. Quienes argumentan que el ajuste no debería procesarse vía mayores impuestos se basan, al menos en parte, en una especulación de este tipo. La idea es que gravar al trabajo y al capital distorsiona las decisiones de oferta laboral, ahorro e inversión de las personas.
No se trata de una cuestión menor: si en aras de alcanzar una distribución de ingresos más igualitaria el sistema impositivo lesiona los incentivos al esfuerzo productivo, en particular de aquellos individuos con mayores ingresos, (quizás) los más talentosos se arriesgan a esgrimir algunos, se podría obtener un resultado peor para todos en términos de bienestar. La torta podrá estar mejor repartida pero las porciones que nos tocan serán más pequeñas, incluso las de aquellos que están en peor situación. Es más, si incrementar las tasas de impuestos a quienes se encuentran en las franjas más altas desincentiva la actividad económica, a través de cambios de comportamiento, esto podría reducir la recaudación potencial del gobierno. Se trata de la clásica tensión entre equidad y eficiencia, cuestión clave en el problema de diseño óptimo de impuestos a los ingresos.
La teoría económica puede ser clara en predecir en qué sentido los impuestos afectan la eficiencia. Sin embargo, lo es mucho menos a la hora de determinar la magnitud de dicho efecto. Al final del día, qué tanto y cómo los individuos responden a los cambios en los impuestos, y cuál es la magnitud de la potencial pérdida de eficiencia para la economía, termina siendo una cuestión empírica. Lo llamativo es que cuando se pasa al terreno de la evidencia esta no parece dar elementos sólidos a quienes insisten sobre la existencia de significativos costos de eficiencia de los impuestos.
Hay distintas formas de contrastar el argumento en la realidad. Una primera aproximación es analizar si en un periodo de varias décadas los países que siguieron la recomendación de reducir las tasas impositivas experimentaron también mayores tasas de crecimiento económico. Los resultados de este ejercicio indican que no existe una clara correlación entre rebajas impositivas y crecimiento.[1] Los recortes impositivos se asociaron con mayor desigualdad en muchos países, pero no se tradujeron en mejoras evidentes del bienestar promedio de la población. La expectativa de que el esfuerzo productivo de las personas de mayores ingresos, ahora incentivado con una menor carga tributaria, derramara positivamente en el conjunto de la población no se cumplió de manera evidente.
Otra aproximación mucho más directa es analizar cómo responden las personas frente a cambios impositivos. En este sentido, los estudios internacionales más recientes se enfocan en determinar lo que los economistas llaman elasticidad del ingreso total reportado. Simplemente, se trata de ver cómo cambia el ingreso total que las personas declaran al fisco frente a modificaciones en las tasas u otros parámetros del sistema tributario. Se asume que los cambios en el ingreso reportado resumen los costos de eficiencia derivados de las respuestas de los individuos, no solo en términos de oferta laboral, sino también en otros márgenes, como lo es la evasión y elusión de impuestos. También en este caso los estudios sugieren que las supuestas distorsiones tienen una relevancia acotada. La respuesta en los ingresos reportados es más alta que la respuesta exclusivamente asociada a la oferta laboral, en particular en el grupo de individuos de altos ingresos. Pero la magnitud económica de esta respuesta no es del orden que a priori podría esperarse, dados los incentivos que los (cambios en los) esquemas impositivos muchas veces generan.[2] Por otro lado, también se ha documentado que una parte importante de los efectos de comportamiento observados en estos grupos se explica por las prácticas de elusión tributaria. Es que las reacciones frente a los cambios impositivos no se agotan en la posibilidad de que una persona pueda decidir trabajar o no, o hacerlo más o menos horas. Algunos contribuyentes son bastante más sofisticados e ingeniosos a la hora de minimizar la carga tributaria que enfrentan. Por ejemplo, ocultando ingresos, alterando la composición de sus ingresos hacia aquellas fuentes y actividades con tratamiento fiscal más favorable o aprovechando los flancos que deja abierto el sistema de deducciones.
Se trata de una discusión importante para Uruguay. Por la coyuntura pero no solo. Nuestro joven sistema de tributación a la renta (en muchos países desarrollados tiene un siglo de tradición!) continuará requiriendo modificaciones en el futuro. ¿Cuáles son entonces las implicancias de política de estas investigaciones? ¿cuál sería la tasa máxima óptima que se debería fijar para nuestro IRPF? En otras palabras, ¿cuál sería la tasa impositiva que debería aplicarse al grupo de más altos ingresos de forma de maximizar la recaudación del gobierno y minimizar las pérdidas de eficiencia?
Un dato crucial para responder esta pregunta, del que no se dispone aún, es la elasticidad del ingreso reportado. Pero vale la pena hacer el siguiente ejercicio. Primero, se puede asumir que los uruguayos no son particularmente raros y responden a los impuestos de forma similar a como lo hacen las personas en otros países. Por ejemplo, se podría considerar una elasticidad de 0.25, valor que se encuentra en el rango medio de estimaciones a nivel internacional. Esto es lo mismo que decir que frente a un incremento impositivo de 1%, los individuos reducen su ingreso reportado en 0.25%. Para simplificar, se puede asumir también que dicha disminución obedece enteramente a una reducción de la oferta laboral. No hay evasión ni elusión, la gente simplemente decide trabajar menos. En base a esta elasticidad, la tasa impositiva óptima para el grupo de más altos ingresos en Uruguay debería aproximarse al 68%. Esto supone que tanto la actual tasa máxima para los ingresos laborales (30%) como la proyectada (36%) son sustancialmente menores a la que sería óptimo cobrar.[3] Cuanto más intensa sea la respuesta de las personas al cambio impositivo, menor será la tasa óptima que el gobierno podrá aplicar. Lo interesante es que la tasa de 36% propuesta por el gobierno sería óptima si la respuesta de los contribuyentes fuera extremadamente grande, cercana a 1. Por supuesto, un ejercicio simplificado como este no debería utilizarse para concluir que Uruguay debe llevar su tasa impositiva máxima a ese nivel. Muchas otras consideraciones deben entrar en juego. Sin embargo, permite calibrar mejor lo que se está debatiendo. Quienes aseguran que incrementar los impuestos a los sectores de ingresos elevados es tan ineficiente como “juntar agua en un colador” están implícitamente asumiendo elasticidades de respuesta implausiblemente altas.
Asimismo, es probable que una parte de las respuestas de los individuos a los cambios de impuestos ocurra también por la vía de la evasión y la elusión tributaria. En este caso, la mejor opción de política sería, antes que nada, cerrar las filtraciones al IRPF, cortando las oportunidades de planificación tributaria que brinda el sistema. En este sentido, poca atención ha recibido el lado oscuro de sistemas duales como el uruguayo, que gravan de forma diferente al trabajo y al capital. Este sistema tiene algunos méritos indudables en contextos de alta movilidad de capitales. Sin embargo, genera mayores oportunidades de alterar la composición de los ingresos en función del tratamiento impositivo diferencial de las distintas fuentes (en general más favorable al capital). Además de implicancias en términos de equidad, aquí también hay potenciales costos de eficiencia que deberían evaluarse.
Calibrar adecuadamente la magnitud de las supuestas pérdidas de eficiencia asociadas a la tributación es necesario. En relación a esto, un equipo de investigación del Instituto de Economía de la FCEA-UdelaR, con financiamiento del fondo concursable Clemente Estable de la ANII, viene trabajando en el análisis de los comportamientos frente a los impuestos, tras la implementación del IRPF en Uruguay. Mientras tanto, queda claro que basar exclusivamente estos debates en una versión simple de la teoría nos condena a pisar un terreno peligrosamente especulativo, en general sesgado a limitar el uso de los impuestos con fines redistributivos. Es que no se debería perder de vista la otra cara de la moneda: Uruguay presenta desafíos enormes en términos de reducción de la desigualdad. En todos los países de altos ingresos donde se avanzó más en este objetivo, el sistema tributario ha realizado (y continua realizando) una contribución muy significativa. Cuidar la gallina puede ser importante. No dejarla engordar demasiado también.
*Nota original publicada en Razones & Personas, Junio 2016.
[1] Piketty, Thomas, Emmanuel Saez and Stefanie Stantcheva. 2014. “Optimal Taxation of Top Labor Incomes: A Tale of Three Elasticities.” American Economic Journal: Economic Policy, 6(1): 230-71.
[2] Saez, E., Slemrod, J., & Giertz, S. (2012). The Elasticity of Taxable Income with Respect to Marginal Tax Rates: A Critical Review. Journal of Economic Literature, 50(1), 3-50.
[3] Nota técnica: la fórmula de cálculo se basa en Saez (2001). La tasa impositiva óptima se define como τ=1/1+aε , donde ε es la elasticidad promedio del ingreso reportado para el grupo de altos ingresos y a es el coeficiente de la distribución de Pareto. La cola alta de la distribución de ingresos se aproxima a una distribución de Pareto, con la propiedad de que el ratio Zm/Z es aproximadamente constante. Z* es el umbral del ingreso a partir del cual se define al grupo de ingresos muy elevados y Zm el ingreso promedio de dicho grupo. Asumiendo ε=0.25 (estimación central de esta literatura) y una estimación de a=1.9 para Uruguay, se tiene que τ*=1/1+1.9 x 0.25=0.68. En este ejemplo, se asume que el consumo marginal del (pequeño) grupo de individuos de muy altos ingresos pondera cero en la función de bienestar social del gobierno (g=0). Si utilizamos g=0.4 la tasa óptima no se altera sustancialmente.